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《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》解讀
來源:中國市場監管報 | 作者:pmoa7edd2 | 發布時間: 2019-07-30 | 169 次瀏覽 | 分享到:
近期國家市場監督管理總局公布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)頗引關注?!稌盒幸幎ā坊诓⑷〈?011年2月1日起施行《工商行政管理機關關于禁止濫用市場支配地位行為的規定》(以下簡稱《工商規定》)。與《工商規定》相比,《暫行規定》不僅條款數量從十九條增加到三十九條,而且結構更加合理,內容越發明晰。

近期國家市場監督管理總局公布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》頗引關注?!稌盒幸幎ā坊诓⑷〈?/span>2011年2月1日起施行《工商行政管理機關關于禁止濫用市場支配地位行為的規定》(以下簡稱《工商規定》)。與《工商規定》相比,《暫行規定》不僅條款數量從十九條增加到三十九條,而且結構更加合理,內容越發明晰。具體如下:

一、立法目的方面

在立法目的上,在《工商規定》“制止”濫用市場支配地位行為的基礎上,《暫行規定》又增加了“預防”二字。這體現了我國反壟斷立法視角的擴展以及立法思路的進步。

實踐經驗的積累使立法者意識到,除了事后“制止”外,事先“預防”是維護市場經濟秩序更加節約資源和更為有效的途徑。對于企業來說,《暫行規定》的出臺有利于企業據此進行自我評估、自我約束,以及對其他企業涉嫌濫用市場支配地位的行為加以監督。

二、職權范圍與運作機制方面

職責范圍方面,《暫行規定》明確了反壟斷執法機構包括市場監管總局和省級市場監管部門及其相互之間的分工。市場監管總局負責查處跨省、自治區、直轄市的,案情較為復雜或者在全國有重大影響的,或者市場監管總局認為有必要直接查處的濫用市場支配地位行為的案件。省級市場監管部門負責查處本轄區內或者市場監管總局指定其查處的濫用市場支配地位案件。

運作機制方面,建立了濫用市場支配地位案件查處時市場監管部門總局與省級之間的授權機制、上下級之間的委托制度、各省級之間的協助制度,以及省級向總局的報告備案制度和總局對省級的監督指導制度。

以上規定與同一天出臺的并將同時實施的《禁止壟斷協議暫行規定》保持一致。很明顯,我國反壟斷機構在整合之后,當務之急是建立清晰完備、緊密高效的運作機制,明確總局與省級之間以及各省之間反壟斷主管機關的分工,并在今后各個反壟斷執法領域中遵照執行。這樣既可以減少內部協調成本、增強執法力量,又能保證對外執法的嚴格統一、專業高效。

三、實體內容方面

在總結吸取過去相關經驗的基礎上,《暫行規定》對2011年起實施的《工商規定》加以補充完善。從核心內容上來看,《暫行規定》實質上是對我國《反壟斷法》第三章“濫用市場支配地位”第十七條(濫用市場支配地位的行為)和第十八條(認定經營者具有市場支配地位)的逐款深度細化,并且就每種“濫用”情形下的“正當理由”都進行了詳細列舉。

(一)增加了認定“具有”市場支配地位新領域的規定

對于認定“具有”市場支配地位時所依據的各個因素,《工商規定》僅在第十條進行統一規定。而《暫行規定》對《反壟斷法》第十八條每一款規定的依據因素所包含的具體內容,都逐條一一進行了詳細的拆解列舉;并且增加了在認定互聯網等新經濟業態、知識產權領域以及兩個以上的經營者具有市場支配地位時需要考慮的因素。

(二)補充了“濫用”市場支配地位方面的規定

對于在沒有正當理由情況下發生的禁止性情形,《工商規定》僅就拒絕交易、限定交易、附加其他不合理的交易條件以及實行差別待遇做出了具體規定?!稌盒幸幎ā穼Υ诉M行補充,就《工商規定》中未提及的《反壟斷法》第十七條中列舉的以不公平的高價銷售商品或以不公平的低價購買商品行為,或者以低于成本的價格銷售商品的情形加以細化。

(三)細化了免于被認定為濫用市場支配地位的“正當理由”

《工商規定》僅統一、簡單地列舉了有關行為“是否為經營者基于自身正常經營活動及正常效益而采取”以及“對經濟運行效率、社會公共利益及經濟發展的影響”兩項寬泛的“綜合因素”。

《暫行規定》一改上述做法,針對每一種濫用市場支配地位行為,都詳細列舉了可以免于被認定為該“濫用”成立的“正當理由”以及何為“不公平”的高價或低價?!稌盒幸幎ā愤€設立了第二十條,作為反壟斷執法機構認定“不公平”和“正當理由”時考慮因素的兜底條款,具體包括有關行為:是否為法律、法規所規定;

對社會公共利益的影響;對經濟運行效率、經濟發展的影響;是否為經營者正常經營及實現正常效益所必須;對經營者業務發展、未來投資、創新方面的影響;是否能夠使交易相對人或者消費者獲益。

(四)明確了“其他濫用市場支配地位行為”的認定條件

《工商規定》對于價格壟斷行為之外的、其“未明確規定的”其他濫用市場支配地位行為,均交由國家工商行政管理總局依法認定。過寬的自由裁量權,增加了執法難度和不確定性。

《暫行規定》未采取《工商規定》籠統授權的方式,而是明確列舉了被認定為其他濫用市場支配地位行為應同時符合的條件,包括經營者:具有市場支配地位;實施了排除、限制競爭行為;實施相關行為不具有正當理由;相關行為對市場競爭具有排除、限制影響。

可見,《暫行規定》對于《工商規定》未予規定或模糊規定的部分加以明確、細化,一定程度上限制了反壟斷部門的自由裁量權。這不僅為經營者提供明確的合規指引,而且有利于統一執法,增加執法的可預見性。

四、新增亮點

(一)增加了關于互聯網等新經濟業態、知識產權領域以及兩個以上的經營者具有市場支配地位的相關規定

近年來,互聯網和知識產權領域濫用市場支配地位情況日漸增多,巨型平臺和超級企業逐步形成,企業和公眾對濫用市場支配地位這一問題也越發關注。原因顯而易見。網絡的普及和平臺的迅速擴展,網絡規模收益的增加以及平臺效益的凸顯,會加速互聯網領域贏家通吃局面的形成。知識產權則天然具有專有性、排他性和合法壟斷性的特點。因為只有保證知識產權的合法壟斷性、知識產權持有者能夠獲取法定壟斷利益,知識產權制度才具有激勵創新以及推動技術進步、社會發展的功能。而且,隨著各行業技術標準化的形成及推廣,對行業具有巨大影響力的標準必要專利(SEP)持有者與各種善意、惡意使用者之間利益的平衡更是引發了激烈的討論。

由此,《暫行規定》在認定市場支配地位方面增加了關于互聯網等新經濟業態、知識產權領域以及兩個以上的經營者具有市場支配地位的相關規定:

認定“互聯網等新經濟業態經營者”具有市場支配地位,可以考慮相關行業競爭特點、經營模式、用戶數量、網絡效應、鎖定效應、技術特性、市場創新、掌握和處理相關數據的能力及經營者在關聯市場的市場力量等因素。

認定“知識產權領域經營者”具有市場支配地位,可以考慮知識產權的替代性、下游市場對利用知識產權所提供商品的依賴程度、交易相對人對經營者的制衡能力等因素。

認定“兩個以上的經營者”具有市場支配地位,除考慮《暫行規定》第六條至第十二條規定的因素外,還應當考慮市場結構、相關市場透明度、相關商品同質化程度、經營者行為一致性等因素。

(二)新增了對公用事業領域濫用市場支配地位行為的禁止性規定

供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、交通運輸等公用事業領域屬于自然壟斷部門。自然壟斷是經濟學中一個傳統概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關,主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷?,F代法學普遍認為,這種由于市場的自然條件而形成的壟斷,如果有多個經營者在該行業相互競爭,則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。相應的,20世紀70年代以來西方發達國家對自然壟斷產業進行了放寬規制(Deregulation)的改革。然而,還是非常有必要對自然壟斷行業進行一定的規制,以保證其服務質量和消費者的基本權益。

五、執法程序方面

與《禁止壟斷協議暫行規定》類似,《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》同樣對《反壟斷法》第四十五條關于中止調查的相關程序加以細化,為被調查的經營者依法申請中止調查提供明確指引。具體包括:中止調查的申請;接受中止調查的申請時應該考慮的情況;中止調查決定書的內容;中止調查后對企業的監督;書面報告承諾履行情況;終止調查的情況以及終止調查決定書的內容;應當恢復調查的情況

與《禁止壟斷協議暫行規定》不同的是,本《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》沒有列舉“不再”或“不得”接受中止調查申請的情形。這與認為多、雙方硬核卡特爾(Hard-core Cartel)的危害性通常遠高于單方濫用行為的理論觀點以及單方濫用更加難以界定或量化有關。

除此之外,相較于《工商規定》,《暫行規定》在程序方面的改進還包括:強調執法公平(第四條);明確發現涉嫌濫用市場支配地位行為的渠道(第二十三條);明確舉報的形式以及內容要求(第二十四條);規范了行政處罰決定書的內容(第二十八條);增加反壟斷處罰公示規定并與企業信用掛鉤(第三十五條)。

執法程序的改進,有利于提高執法透明度,增強執法可操作性。

總之,《暫行規定》是對我國《反壟斷法》中關于濫用市場支配地位相關規定的細化落實,是對《工商規定》的改進補充和替代,也必將成為今后我國在濫用市場支配地位領域反壟斷執法的指導性文件。

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